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刘明康：新中国银行业发展历史回顾与未来展望

   

    金融是现代经济的核心，银行业是金融领域的重要支柱之一。新中国成立60年来，银行业在党中央、国务院的领导下，经历了不平凡的光辉历程，对促进国民经济稳健发展、改善社会民生发挥了重要作用。

    新中国60年银行业发展历程回顾

    新中国银行业的形成和发展

    从1949年新中国成立到1978年改革开放前，新中国银行业逐步成长并不断发展壮大，为巩固新生的人民政权、支持国家经济建设作出了重要贡献。

    1949～1956年：银行业促进国民经济恢复和基本完成社会主义改造的7年

    这一阶段，我国有步骤地实现了从新民主主义到社会主义的转变，基本完成了对生产资料私有制的社会主义改造。

    新中国成立后的头三年，中国人民银行在全国建立统一的金融市场，努力促进国民经济恢复。1949年9月，《中华人民共和国中央人民政府组织法》明确将中国人民银行纳入政务院的直属单位，确立了其作为国家银行的法定地位。这一时期中国人民银行的主要任务为：一是发行人民币，支援解放战争；二是建立独立统一的货币体系和统一的国家银行组织体系；三是接管官僚资本银行和整顿金融业；四是积极开展存款、贷款、汇兑和外汇等银行业务，促进国民经济恢复，为迎接大规模经济建设做准备。

    1953～1956年，我国进入第一个五年计划建设时期。为全面动员社会资源进行大规模经济建设，国家实行高度集中的计划经济管理体制，银行业则实行信用集中原则，中国人民银行编制的综合信贷计划纳入国家经济计划。1956年公私合营银行纳入中国人民银行体系，形成了“大一统”的银行体制。“一五”期间，国家银行各项存款年均增长12%，各项贷款年均增长21%，有力地支持了国民经济的建设。

    1956～1965年：银行业推动全面建设社会主义的10年

    1956年我国开始转入全面社会主义建设阶段。1958～1962年为第二个五年计划时期，经历了“大跃进”和三年严重自然灾害，银行的业务制度和原则遭到破坏，导致信贷投放失控，现金发行过多。这一时期，国家银行各项存款年均增长25%，各项贷款年均增长20%。

    1963～1965年，中共中央决定实行“调整、巩固、充实、提高”方针，对国民经济实行全面整顿。经过整顿，国民经济基本恢复正常，金融工作也步入正轨。这期间，国家银行各项存款年均增长5.5%，各项贷款年均增长6.8%，基本解决了“大跃进”时期遗留的通货膨胀问题。

    1966～1976年：银行业遭受“文化大革命”重创的10年

    在“文化大革命”的10年里，党、国家和人民蒙受了重大的灾难和损失，银行的制度被废除，业务活动无法正常开展，银行的作用被削弱，货币被批判，商业性金融机构被撤销，中国人民银行并入财政部。

    1976年10月至1978年12月：历史的伟大转折，银行系统开始恢复

    1976年10月，“四人帮”反革命集团被粉碎，我国进入了新的历史发展时期。银行业在党和政府的领导下，整顿规章制度和各项金融工作，认真贯彻经国家批准的信贷计划，取得了显著成效，有力地促进了国民经济发展。1977年12月，国务院召开了全国银行工作会议，决定恢复银行独立的组织系统，强调要发挥银行的作用。

    银行业改革开放的30年历程

    1978年12月，中国共产党十一届三中全会召开，作出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策，银行业拉开了改革开放帷幕。

    1978～1983年：中国银行、中国农业银行从中国人民银行分离出来，打破中国人民银行“大一统”格局

    从1979年起，我国开始从机构体制上打破人民银行“大一统”的格局。1979年1月，为了加强对农村经济的扶持，恢复了中国农业银行。同年3月，为适应对外开放和国际金融业务发展的新形势，中国银行成为国家指定的外汇专业银行。

    1984～1994年：中国工商银行和中国建设银行正式成立，逐步形成以中央银行为核心、以专业银行为主体的银行体系

    1983年9月17日，国务院作出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》。1984年1月，中国工商银行正式成立，承担原中国人民银行的工商信贷和储蓄业务。至此，中国人民银行的商业性业务基本剥离，正式成为我国的中央银行；中国工商银行则成为规模最大的专业银行，负责工商企业贷款，作为配套措施，中国建设银行从财政部分离，负责基本建设贷款，中国农业银行则负责农村服务贷款。

    1995～2003年：正式实施《商业银行法》和《中国人民银行法》，开创商业银行新时代

    1995年，正式实施《中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》，整个银行业改革发展步入了法制轨道。1997年11月，我国召开第一次全国金融工作会议，确定了一系列金融改革的方针、政策和措施，明确指出国有商业银行改革的重要性，提出必须加强信贷管理，降低不良贷款比例，明确将四大专业银行改造为四大商业银行。

    1998年8月20日，财政部宣布用30年长期特别国债向工行、农行、中行、建行四家国有独资商业银行注资2700亿元以补充资本金。为了收购、管理、处置四大国有银行剥离的不良资产和最大限度保全资产、减少损失、化解风险，1999年以财政部全额拨款的形式成立了华融、东方、信达、长城四家金融资产管理公司，收购四家国有商业银行剥离的1.4万亿元不良资产。

    2003～2008年：对国有银行进行股份制改造，银行业监管职能正式从中央银行独立出来

    2003年启动的股份制改造，改变了四大国有银行的国有独资性质，实现了体制机制上的根本性突破。其间，通过引进海外战略投资者，促进了国有银行经营理念、公司治理、风险管理、产品创新等方面的变化。2007年1月，第三次全国金融工作会议召开，又明确提出加快推进中国农业银行股份制改革。

    2003年3月，经十届全国人大一次会议批准，中国银行业监督管理委员会正式成立。在党中央、国务院的正确领导下，银监会以科学发展观为统领，坚持监管与改革并重、监管与发展并举、监管与开放并行的原则，认真履行监管职责，大力推进监管理念、制度和技术创新，推动银行业改革开放，引领我国银行业实现了跨越性发展，整体面貌发生了历史性变化。

    在推进改革的同时，我国银行业于2006年实行全面对外开放。2006年12月11日，加入世贸组织5年过渡期结束，我国向外资银行全面开放人民币零售业务，这标志着加入世贸组织承诺的全面兑现。这些改革开放举措，彻底改变了我国银行业的体制机制，一步步将银行业引向市场化、多元化经营的新阶段。

    中国银行业60年成长发展所取得的成就

    银行业整体实力持续增强，抗风险能力不断提高

    60年来，银行业整体实力发生了翻天覆地的变化，特别是改革开放这30年。截至2008年底，银行业金融机构资产和负债总额分别达到62.4万亿元和58.6万亿元。 1949年各项存款仅为1.49亿元，各项贷款仅为1.04亿元，而截至2008年底各项存款和贷款的余额已分别达到47.84万亿元和32.01万亿元，比建国初期增长了30多万倍，分别比改革开放初期增长了414和169倍。与此同时，银行业风险抵御能力大幅提高。仅在2003年银监会成立以来的6年间，主要商业银行不良贷款率就下降了15.5个百分点，资本充足率达标银行从2003年底的8家增加到204家，达标银行资产占全部商业银行总资产的比例由0.6%上升到99.9%。拨备覆盖率达到117.9%，比2003年上升了98.2个百分点。

    银行业改革开放的质量不断提高，国际社会地位显著提升

    银行业改革从最初的只是由国家单纯向银行业注资、剥离不良资产，发展到注资与促进银行业股权结构、公司治理、风险管理等体制机制转变的结合，实现了由简单的治标向标本兼治转变，改革质量逐步提高。同时，银行业对外开放领域稳步扩大，国际社会地位显著提升。由最初简单的“引资”和“引进技术”，发展到“引资”、“引智”和“引制”等相结合，并通过引进境内外战略投资者实现股份制改造，深化银行业体制机制的改革。

    截至2008年底，在华外资金融机构资产总额达到1.3万亿元。有12个国家和地区的银行在华设立28家外商独资银行（下设分行157家）、2家合资银行（下设分行5家，附属机构1家）、2家外商独资财务公司，25个国家和地区的75家外国银行在华设立116家分行，46个国家和地区的196家银行在华设立237家代表处。

    截至2008年底，中国工商银行、中国银行、中国建设银行和交通银行4家实施股改的大型商业银行先后引进9家境外机构投资者，24家中小商业银行引进33家境外机构投资者，3家农村合作金融机构引进3家境外机构投资者，共引进资本327.8亿美元。

    在引进外资的同时，中国银行业审慎实践“走出去”的战略。截至2008年底，5家大型商业银行共有78家一级境外营业性机构，共收购（或参股）5家境外机构，中小商业银行、政策性银行以及非银行金融机构海外布局开始起步。2007年11月和2008年8月，招商银行和中国工商银行相继获准设立纽约分行，实现了近16年来中资银行进军美国市场的重大突破。

    银行业公司治理状况明显改善，风险管控能力显著提高

    一是经营理念和方式发生重大变化。发展目标从片面追求数量转变为质量为先、兼顾数量，价值意识、资本约束意识、风险管理意识和品牌意识深入人心。经济资本、经济增加值和经风险调整后的资本回报等先进管理方法得到重视和应用。二是大部分银行业金融机构建立并完善了符合现代金融企业制度要求的公司治理基本框架，机制效应开始体现。三是按照国际先进商业银行的规范要求搭建风险管理组织体系，逐步强化风险管理体系的垂直独立特征，包括设置直属总行管理的地区性授信审批中心和地区审计部门，推行分行风险管理负责人的委派制等。四是初步优化、完善业务操作流程和分级授权制度，强化内部风险评估体系的建设。大型商业银行已经开始按照巴塞尔新资本协议内部评级法的要求开发内部评级法系统。

    各类银行业金融机构协调均衡发展

    经过60年的发展和30年的改革开放，我国银行业已经发展成为以国有商业银行为主体、政策性金融与商业性金融适当分离，多种金融机构分工协作、多种融资渠道并存、功能互补、协调发展的服务体系。国有商业银行绝对主导地位被打破，市场份额有所降低。四大国有银行资产份额由1993年的80.4%下降到2008年的47.11%。国家开发银行股份有限公司已正式挂牌成立，政策性银行改革取得重大进展。股份制商业银行资产规模、市场份额、盈利水平大幅提高，资本充足率已全部达标。城商行成为我国数量最多、城市分布最为广泛的商业银行类别。农村中小金融机构多元化产权模式格局初步形成，整体实力迅速增长，支农主力军作用日益明显。邮政储蓄体制改革取得实质性突破，邮政储蓄银行建成了全国覆盖面最广、交易额最多的个人金融服务网络。四家资产管理公司完成政策性不良资产处置回收目标，积极探索商业化转型。非银行金融机构功能定位溯本归源，增加了汽车金融公司、货币经纪公司等新的组织形式，成为金融体系不可缺少的重要组成部分。

    银行业服务能力和水平不断提高，功能日益完善

    通过改革开放，我国银行业不断改善服务理念、手段和方式，产品和服务单一的状况得以改变。为解决小企业融资难和农村金融服务不足等问题，近年来，银监会大力倡导小企业金融服务，稳步推进小企业贷款“六项机制”建设，大力支持农村金融发展，完善农村金融体系，增加“三农”信贷投入。各银行业金融机构积极响应，主动改变业务流程和组织架构，创新产品和服务，努力满足小企业多样化、个性化和“三农”发展的融资需求。截至2008年末，全国银行业金融机构小企业贷款余额10.31万亿元，有效缓解了小企业和“三农”发展过程中的资金困难。同时，银行业还密切关注国计民生，积极履行社会责任，服务奥运，援助灾区，参与公益事业，支持环境保护，服务水平显著提升。

    银行业监管有效性不断提高

    随着我国银行业体系的不断发展，我国银行业监管体系也逐渐形成和完善。从最初的行政式管理到现在的科学审慎监管，从最初的合规监管为主发展到现在的风险为本、合规监管并重的科学体系，监管理念、方法、手段不断改进，有效性不断提高。银监会成立以后，在总结以往多年监管经验和教训的基础上，确立了四条监管新理念、四个监管目标和六条良好监管标准，作为监管活动的准则和出发点；同时确立了“准确分类—充足拨备—做实利润—资本充足率达标”的持续监管思路，作为规范监管工作程序、实施审慎监管的重要依据；银监会对照巴塞尔委员会《有效银行监管核心原则》进行自我评估，不断丰富监管手段；根据国际监管规则，结合国际实践，加强资本监管，提高我国银行业风险管理能力；研发银行业监管信息系统、风险预警系统、现场检查系统等，探索监管评级标准，不断改进监管手段；加强境内外双边和多边监管合作，已与34个国家和地区的金融监管当局签署了双边监管谅解备忘录或合作协议。

    就在我国银行业进入改革开放的第30个年头，发端于美国的次贷危机席卷全球，演变为自1929年大萧条以来最严重的全球金融危机。在这场百年一遇的金融危机的冲击下，全球金融体系遭受重创，我国银行业经受了全面的洗礼。但正是由于坚持审慎经营、科学发展的理念，积极采取多种措施抗击金融风暴，我国银行业保持了稳健运行，也进一步彰显了我国银行业改革开放所取得的成效。

    中国银行业监管的主要经验

    对照过去的实践，正是我们始终坚持了一些基本的风险监管理念和最佳做法，并有效运用于中国银行业实际，才赢得了今天中国银行业难得的稳健运行局面，这对于中国应对全球金融危机、推动经济增长，发挥了重要的支持作用。

    第一，不断完善和探索监管规则，努力提高及时发现和防范金融风险的能力。实践表明，监管者及时发现金融市场发展和变化中的风险是非常重要的，也是非常困难的，因为市场的变化往往领先于监管者的应对举措。银监会从成立开始，逐步完善了信用风险、市场风险、操作风险和IT风险等各个方面的监管规章和制度，初步形成了比较系统的风险监管规制体系。同时，银监会也在监管实践中摸索和归纳了一些科学和客观的监管原则。如针对金融创新的风险，提出了“风险可控，成本可算和信息充分披露”的监管原则。这些重要原则的确立和监管方式方法的不断完善，使得监管能力不断提高，有效指导和引领了银行业防范金融风险。例如，金融危机发生后，我们成立了“国际金融动荡银监会应急小组”，建立了外币金融资产风险盯市制度、日常报告机制等，密切监测风险动态，积极采取措施应对金融风暴；在调整部分信贷政策，支持银行发放并购贷款、鼓励实施贷款重组、推动银行将信贷资源有效配置到国家重点支持和发展的领域的同时，我们要求商业银行提升危机形势下有效识别、计量风险的能力，强调要严格遵守基本的风险管理原则，特别是风险集中度、资产证券化、理财产品、房地产信贷等方面的审慎监管要求，牢牢把住风险底线。

    第二，始终坚持将国际最佳实践运用于中国的实际。国际主流监管理念认为，金融监管的根本目的就是要不断强化市场纪律的约束、加强银行业金融机构公司治理和内部控制建设，提高其风险管理水平。银监会成立伊始，根据我国银行业实际，将这种理念准确吸收到我们的监管准则之中，提出了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的重要监管理念，坚持通过监管行动和措施来强化审慎风险监管和促进被监管对象的发展，依靠银行业金融机构内因的积极变化来构建防范金融风险的第一防线。实践证明，我们确立和坚持的四个监管目标和六条良好监管标准，已成为中国银行业监管的基本原则和行动指南，对于推动中国形成符合现代银行业体系要求的审慎风险监管框架具有纲举目张的重要作用。

    第三，微观单体机构风险监管与宏观审慎监管并重，全面提高风险监管的有效性。金融危机爆发以来，国际上公认的一个重要的教训就是监管机构在强化微观审慎监管要求的同时，忽略了宏观审慎监管的建设。银监会在过去几年的实践中，始终将防范单体机构金融风险和系统性金融风险都作为重要的工作目标。银监会在致力强化单体机构资本充足率约束、提高拨备水平，控制大额风险集中度、管理和回收不良贷款、完善公司治理的同时，也始终关注银行业宏观审慎监管。银监会成立初期确立的“抓两头，带中间”改革发展战略就充分体现了对系统性风险的高度重视和把握。银监会定期向银行业金融机构集中系统地通报宏观经济金融形势、提示产业重大调整和相关银行业风险状况，指导银行业做好过热行业和高风险领域的信贷风险和市场风险的压力测试，系统开展银行业风险同质同类分析和监管评级等。这些实践对于构建中国银行业的宏观审慎监管体系、防范系统性风险具有重要意义。

    第四，始终重视逆周期监管能力的建设。一是针对一些审慎监管指标，如资本充足率、按照公允价值估算的押品价值的顺周期性特征，银监会始终强调要注意提高资本质量，特别是要求银行股东的主业要有持续稳定的现金流，以确保其能够持续增补资本金，也始终强调要科学考量市场短期波动或极端情况下公允价值计量可能给判别风险带来的影响。二是针对一些投机活跃的领域可能给银行带来的风险，银监会始终注意从源头控制信贷的杠杆率和集中度。比如，坚持严格控制房地产贷款成数；始终坚持银行业与波动性较强的资本市场的风险有效隔离；加强资产证券化业务监管，防止房地产信贷风险通过证券化被放大。三是针对商业银行经营行为的顺周期性，银监会始终重视高管薪酬制度的科学性和合理性。四是针对理财产品的特点，提出“买者自负”和“卖者有责”的风险提示，要求各家银行必须在售前、售中和售后持续披露风险信息，要求投资者在产品风险提示单上双签或多签，避免误导性销售等。今年以来，我们继续实践逆周期的监管理念，要求银行正确处理好业务发展和风险防范的关系，坚守风险管理底线，扎实做好“三查”工作，严密防范票据风险，加强对贷款风险集中度的管理，严格执行项目贷款资本金要求等等。

    第五，坚持风险全覆盖，确保不留监管真空。此次危机爆发的原因之一就是投资银行、对冲基金以及一些没有任何监管的金融中介机构逃避监管，最终造成了系统性危害。银监会对监管边界和风险覆盖面问题十分关注。银监会通过设立功能监管部门，实现机构监管和功能监管的矩阵式管理；从重视传统的信用风险、市场风险和操作风险，到推动商业银行加强信息科技风险和声誉风险的管理，在防范每一种风险方面，不断深化和细化；不但完善对机构、业务、产品等条线的审慎监管，同时还更加注重对行为的风险监管。

    第六，坚持运用审慎有效的传统监管指标。金融危机表明，发达国家监管当局在对金融市场整体风险程度和一些复杂的结构化产品的风险判断上出现了较大的失误，因而过于乐观地放弃了一些基本的审慎风险监管指标及要求。银监会面对金融市场的不断深化，始终坚持审慎有效的传统监管要求和原则，密切关注银行业金融机构的公司治理、资本充足率、大额风险暴露、流动性、不良资产、拨备覆盖率等传统指标，强调“三查”到位和内控严密，从而夯实了风险管理和监管的基础。值得注意的是，全世界很多国家的监管当局正在选择这样一种基本的回归。

    进一步推动我国银行业稳健发展

    对照此次金融风暴，回顾我国银行业发展历程，我们必须始终坚持科学发展，坚持遵循银行业发展的基本客观规律，不断提高监管能力，推动银行业稳健发展。

    第一，必须坚持科学发展，遵循银行业发展的基本客观规律。坚持科学发展是指导我国银行业改革开放的一条重要成功经验，必须遵循银行在经营、管理方面的基本客观规律。一方面，银行业金融机构要在理念上坚持审慎经营、科学发展的原则，保持发展速度与发展质量的统一，不能因为过于追求市场份额、快速增长而忽视了内部管理、风险承受与化解能力。在实践中要制定科学的发展战略，切实加强公司治理和内控建设，完善风险管理机制，实施科学的激励约束机制，注重人才培养，保证利润目标和稳健发展目标之间的平衡。另一方面，银行业监管工作也要坚持科学发展，深刻认识银行发展的客观规律和银行业监管的基本原则，认真践行“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的科学监管理念，贴近市场、不断提高对形势发展的敏锐度，增加监管工作的原则性、系统性、预见性和创造性。

    第二，必须坚持改革开放，注重学习和吸收一切先进经验和良好做法，不断完善银行业的体制机制。目前，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，影响我国发展的体制机制障碍仍然存在，一些深层次的问题也开始浮出水面。同时，我国银行业外部环境已经发生变化，我国融入全球经济一体化程度加深，风险跨境、跨业的全方位扩散加速，对我国经济金融影响不断加剧。对此，我们必须坚持解放思想和改革创新，善于从千头万绪、纷繁复杂的事物和事物的普遍联系中抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，统筹协调，解决阻碍银行业发展的体制机制问题。必须不断深化银行业对外开放，在开放过程中，必须坚持三条基本原则，即维护国家金融主权，保证中外资银行市场公平竞争，确保金融风险在可管理和可承受范围内。同时要认真学习借鉴全世界银行业创造的一切先进的经营管理成果，趋利避害，推动形成我国银行业参与经济全球化条件下的合作与竞争，提高比较竞争优势。

    第三，必须坚持维护金融稳定与安全，进一步加强宏观审慎监管，实现宏观审慎和微观审慎监管的有机配合。改革是动力，发展是目的，稳定是前提。在进一步深化银行业改革开放的过程中，必须始终坚持防范来自跨境、跨业不同领域的风险，坚持单体机构和银行业系统两个层面风险监管并重。要转变监管理念，改进监管方法和手段，提高监管技术，建立逆周期监管政策体系；要扩大监管范围，加强对具有系统重要性机构的监管，同时坚持银行、证券、保险以及非银行金融机构之间的风险隔离，防范风险的跨市场蔓延和传染；要进一步加强对大型银行的并表监管，提高商业银行的并表管理能力。通过这些措施，实现宏观审慎监管与微观审慎监管的有效对接和有机配合，确保银行业稳健发展。

    第四，必须坚持传统有效的最基本的监管原则和手段。尽管风险的起因与蔓延总是变化纷呈，但其内在基础却是一成不变的，风险管理及监管的基本原则必须坚持。应建立透明、易于实施的监管规则体系，以简单有效的方法处理复杂问题；继续加强对银行业机构资本充足率、流动性、不良资产等基本风险指标的监管，并引入杠杆率有关指标体系，加强对银行杠杆化程度的控制；督促银行业金融机构进一步增强风险管理水平，不断提升有效识别、计量风险的能力。

    第五，必须坚持以人为本，加强人才队伍建设。辩证唯物主义告诉我们，在改造世界的过程中，人的因素是最重要的。首先，银行业务和银行监管活动的根本出发点在于促进银行业的稳健发展，更好地满足人民群众的金融需求。其次，为更好地改善金融服务，提升金融稳健发展水平，必须高度重视人才队伍的建设，特别是道德水平、职业操守、专业技能和廉政建设等，注重实现人才队伍的全面培养和全面发展。