酝酿两年之后,9月17日,央行、银监会、证监会、保监会、外汇局共同发布了《金融业发展和改革“十二五”规划》(下称《规划》),其中许多趋势性指引,令各方关注。
《规划》分九章,从完善金融调控、优化组织体系、建设金融市场、深化金融改革、扩大对外开放、维护金融稳定、加强基础设施建设等七个方面,明确了“十二五”时期金融业发展和改革的重点任务。这是“十二五”期间关于金融领域发展的总体性描述。除金融领域外,总计将有70多个专项规划出台,描绘不同领域“十二五”发展的目标。
《规划》重点涉及利率市场化、汇率市场化、人民币国际化、资本项目开放等改革内容;亦包含间接融资及直接融资等金融结构调整;在宏观审慎和微观金融监管方面,还论及构建宏观审慎管理政策框架等问题。
一位参与规划起草的央行权威人士对《财经》记者表示,《规划》在理念上更加突出市场化的方向,强调加强金融对实体经济的支持力度。比如,《规划》提出了金融结构的调整,一方面是要调整直接融资和间接融资的比例,提升直接融资占比;另一方面是要调整金融机构组织体系,即打造多层次的金融结构,增加微小型金融及农村金融机构。此外,调控方式也要向市场化手段倾斜。
长期以来,由于市场化程度不高,金融领域管制过多,利率限制、信贷配额、金融资产单调等现象一直存在。9月16日,央行副行长潘功胜曾在公开场合表示,中国金融改革的基本原则,就是必须坚持市场化和商业化改革道路。
并非“时间表”
《财经》记者从有关部门获悉,此次《规划》起草早在两年前即已开始。
2010年11月,央行会同相关部委启动《规划》编制工作,期间开展了一系列前期调研,组织了多次专家研讨会。2011年5月形成初稿,8月通过专家论证,在征求相关部门意见的基础上,结合第四次全国金融工作会议又进行了多次修改。该《规划》最终于2012 年8月获国务院批准。
与“十一五”金融业《规划》在五年计划的第三年初发布相比,“十二五”金融业《规划》发布时间提早半年。一般情况下,各部门的规划纲要在国家五年规划期的第二年甚至第三年才发布。
一位央行调查统计司人士透露,决策部门选择此时推出,一是要落实国家“十二五”总体规划,二是配合宏观“稳增长”政策。《规划》从提出到落实还有相当长的路要走,不能将其看成金融改革必须遵循的“时间表”。
上述参与起草《规划》的央行人士透露,目前的《规划》对各部门要做的和已经做的东西进行了方向性的总结,描绘出未来中国金融五年发展的大致轮廓,但《规划》中未写的事也未必就不做。
在业界人士看来,《规划》定性表述多,未来存在灵活操作空间。亦有外管局官员指出,考虑到最近外部环境的多变,且在换届之年,不可能做得太细。
一位熟悉政策制定的人士表示,《规划》的出台重在提供战略布局的指引,但由于是事前做出,实施的结果难免受到国际国内政治经济等多方面影响而存在偏差。但他表示,从历史上看,除了“极左”的大跃进时期,中国各项经济计划指标和实际执行效果差距并不是太大。
金融领域的发展规划早已有之,央行一直承担着制定金融业发展规划的任务。早在1991年,央行就曾发布《金融体制改革“八五”及十年设想》。
而后,金融业“九五”“十五”“十一五”规划相继出台,中国金融改革亦经历了巨大发展,商业银行改革、汇率改革等均已深入展开。但近年来,同中国整体的改革形势一样,金融改革也进入了“深水区”。
在“十一五”规划中,诸如“完善金融宏观调控体系”“推进金融改革开放”“完善多层次金融市场体系”“加强金融基础设施建设”等方面已被提及,五年之后,这些内容依然是改革重点。而像“存款保险制度”这样的市场基础性制度,在业界呼吁十年之后仍未出台。
这期间,金融机构经营的背景和监管环境均已发生变化。金融危机的发生使得宏观审慎监管理念更被重视,金融混业特征逐渐显现。与此同时,中国整体经济增速的下行,又给金融机构的经营环境带来了更大的不确定性。
了解《规划》出台背景的上述央行人士表示,本次五年《规划》点明了大金融的发展方向,更重视宏观审慎的风险监管框架的搭建。“十一五”期间强调监管协调,现在则强调微观监管与宏观调控结合,不再是简单的监管理念。
两个量化目标
与此前的五年规划相比,“十二五”金融业《规划》首次对金融总量和金融结构调整提出了数量目标要求。
《规划》提出,“十二五”时期,金融服务业增加值占国内生产总值比重保持在5%左右,社会融资规模保持适度增长。与此同时,《规划》要求到“十二五”期末,非金融企业直接融资(股票和债券融资)占社会融资规模比重提高至15%以上。
据《财经》记者了解,在《规划》制定时,曾有人建议不要制定具体的量化指标,但又有人认为,作为一个行业的五年规划,没有量化指标就不能称其为规划。权衡后,决策部门最终给出了两个偏保守的量化目标。
事实上,5%的目标制定充分考虑了现状。上述央行权威人士透露,这两个数字历经反复讨论,不想过于冒进,给未来的操作留有余地。同时,在计算指标时,也要注意统计口径。在统计直接融资占比时,如果将国债算作直接融资,现在的数字就可以达到30%。
央行的数据显示,中国金融服务业增加值占国内生产总值比重在上世纪90年代和本世纪前10年分别平均为4.46%、4.42%,呈现出稳中略微下降的趋势,金融服务业增加值的规模化发展并不充分。而直接融资占比在“十五”时期的2002年-2005年平均为5.03%,“十一五”时期年平均为11.08%。
中行战略发展部副总经理宗良称,5%是金融发展深度和广度的标志,实现起来比较现实。
根据一些地方的统计,5%的目标早已达到,今年初广东省公布的数据显示,2011年该省金融业增加值占GDP的比重达到6.3%,对广东GDP贡献率达8.5%。而在部分金融业比较发达的城市和地区,这一比例甚至已超10%。
上述熟悉政策制定的人士对《财经》记者表示,目标要根据历史数据和现实发展需要确定。“要把历史上数据查清楚,看未来的需求和前五年相比是怎样一个情况,如果这个时期要发展的快一点,整体目标就需要快一些。”
提高直接融资占比
相对于金融业总体规模的提升,业界更看重的是融资结构的优化。
光大银行副行长刘认为,中国金融改革的关键,既非利率市场化也非汇率自由化,而是社会融资结构的合理化。利率与汇率都只是价格,单纯地放松管制,让市场突然自由定价,最直接的后果就是价格战导致金融风险高度叠加。广义的市场是一切资金集散的场所,决定其效率和功能的往往是结构要素。
在提升直接融资比例上,债券市场被寄予厚望。《规划》提出要“积极发展债券市场”,并提出完善债券发行管理体制、加强部门协调配合等一系列措施。
一位交易商协会人士透露,协会每周都会统计直接融资占社会融资的比重,在发展企业债券方面,证监会、发改委动作都很大,而交易商协会动作会更大。目前,银行间市场在基础产品上已经齐备,增量的重点将在衍生品市场。
交易商协会数据显示,截至2012年7月末,我国非金融企业债务融资工具余额达到3.59万亿元,占企业直接债务融资规模的60%,公司信用类债券余额达6.2万亿元,占债券市场整体余额的25.8%。市场规模已排名世界第三位,亚洲第二位,但直接融资占整个社会融资规模比例仍然较低。
目前,银行信贷等间接融资,仍占据中国社会融资规模的绝大部分。以2011年为例,全年社会融资规模12.83万亿元,其中企业债券净融资1.37万亿元,占比仅为10%多一点,非金融企业境内股票融资4377亿元,占比3.4%,两项直接融资相加占同期社会融资规模的比重为14.09%。从目前发展趋势看,非金融企业直接融资占社会融资规模距15%的目标仅一步之遥。
上述交易商协会人士表示,政策应从放松银行间市场准入空间上着手,目前银行间市场仍然以国有银行为主,今后应逐渐允许更多外资行和其他机构投资者介入,这样既可以扩大规模,也可以促进债券回购,以使二级市场作用得到充分发挥。
债券市场快速发展的同时,股市的长期低迷使其融资功能下降。对于股票市场的发展,《规划》论及多层次资本市场建设,也在股票发行制度、退市制度和鼓励上市公司分红方面作出规定。
申银万国董事长汪建熙对《财经》记者称,提高直接融资占比应包括股市和债市两个方面,企业未来将从融资成本出发来考虑,决定融债还是融股。
上述熟悉政策制定的人士说,在调整融资结构的背景下,银行业资产总额的增长目标要有所回调,则势必要使保险业、证券业资金增幅加速。
着墨宏观审慎
宏观审慎监管,是“十二五”金融业《规划》相较以前的亮点。
《规划》提出,构建和完善逆周期的宏观审慎政策框架,防范系统性金融风险,保持经济金融平稳较快发展。
2008年金融危机之后,巴塞尔委员会提出了第三版巴塞尔协议(“巴塞尔III”)。巴塞尔III最重要的内容是引入宏观审慎的概念,以解决金融机构的顺周期性和关联传染性。
危机后国际金融组织和有关国家对一些公认的政策工具加以归纳完善,初步形成了宏观审慎政策框架。主要涉及对银行资本、流动性、杠杆率、拨备等审慎性要求,对系统重要性金融机构流动性和资本的额外要求,会计标准、信用评级、衍生产品交易和清算体系等方面的改革以及“影子银行”监管等内容。
然而,宏观审慎措施落实到中国,却面临着监管重叠与监管交叉等现实问题。目前,银行资本等审慎性要求由银监会主管;而信用评级、衍生品交易和清算体系则由央行主管;会计标准的制定在上述两个机构外,还会涉及财政部;而“影子银行”尚未有明确的定义和监管部门。对此,《规划》要求建立和完善宏观审慎政策与微观审慎监管协调配合、相互补充的体制机制。
事实上,当下国内已有的宏观审慎政策工具主要体现为银监会的银行资本新政和央行的动态差别存款准备金。
银监会要求银行在经济高速增长时计提逆周期超额资本,同时,为防止关联传染性,需要对系统重要性银行进行识别和分类监管。银行业监管部门侧重微观,宏观经济分析并非其所长,而在宏观审慎方面,周期的判断能力非常重要。此外,在系统重要性银行划分上,银监会也不掌握支付等数据信息。
国务院参事夏斌曾对《财经》记者表示,银监会的逆周期监管和央行的动态差别存款准备金制度存在叠加效应,这往往使金融机构无所适从,货币部门和监管部门应加强沟通协调。
这种协调体现在多个方面。2011年,曾出现央行希望银行放贷支持实体经济,而银行受制于贷存比指标而没有可贷资金的情形。
《规划》要求,把货币信贷和流动性管理等总量调节与强化宏观审慎管理相结合,引导并激励金融机构稳健经营,主动调整信贷投放,提升金融机构的风险防范能力。
有业内人士认为,当前金融监管部门的协调问题,已成为阻碍金融市场发展的重要因素之一。政策制定往往从部门利益出发,造成政策考量的局部性以及市场的割裂。
以债券市场为例,目前各个债券产品的监管五龙治水,且银行间市场和交易所债市割裂并行,导致两个市场的投资主体各自趋同,流动性不足,严重影响债券市场的长远发展。虽然央行、证监会、发改委已成立部际协调机制,但效果有限。
市场化改革攻坚
经历30年改革开放后,中国金融业将在“十二五”期间迎来改革攻坚。
在诸多市场化改革项目中,资本项目开放最为引人注目,中国银行首席经济学家曹远征认为,如果能在“十二五”实现人民币可兑换的话,将意味着中国市场经济基本框架完成。
《规划》提出要“逐步实现人民币资本项目可兑换”,人民币资本项目可兑换将依照“突出重点、整体推进、顺应市场、减少扭曲、积极探索、留有余地”的原则进行。其中涉及放宽跨境资本流动限制、促进直接投资便利化、开放国内资本市场和扩大对外证券投资、便利跨境融资、扩大个人用汇自主权等多个方面。
上述不愿具名的央行权威人士称,不应将“逐步实现人民币资本账户可兑换”解读为资本账户将在“十二五”末期完全开放。他认为,有管理的开放也是开放。“比如证券子项目中,我们推出了QFII项目,这就算开放了。对于资本项目的开放,在经历了国际金融危机后,国际货币基金组织(IMF)已经意识到,各国保留一些管制是必要的。”
事实上,在IMF所列的资本项目40个子项里,中国已开放大半,下一步推进的将是各个子项的进一步放开。
德意志银行大中华区首席经济学家马骏表示,资本项目开放应逐步尝试,不应在尚无法定量测算的情况下,夸大开放所带来的风险。
在定调资本项目改革的同时,《规划》也为利率、汇率改革指明了方向。多位业界人士指出,资本项目开放、汇率改革和利率改革之间存在一定的逻辑关系,改革需要考虑各个方面的平衡,不可能单点推进。
央行行长周小川此前在接受《财经》专访时曾表示,中国的改革是系统性体制转轨,改革对整体配套关系的要求比较高,因此在推进利率、汇率改革时,需要进行通盘考虑。
前述参与《规划》起草的央行人士表示,接下来, 人民币国际化将从前五年的试水阶段进入到下五年的快速发展阶段,利率市场化将进一步推进,调控方式上则会更加强调市场化方式,直接调控将减少,更多依靠市场。
《规划》提出,在推动人民币跨境使用上,要坚持“实需为主、先易后难、强化监测、风险可控”原则,并提及跨境人民币结算、人民币贷款、人民币债券等多个方面。
在利率改革方面,《规划》要求按照“放得开,形得成,调得了”的原则稳步推进,涉及金融市场基准利率体系建设、健全中长期市场收益率曲线、完善中央银行利率调控体系、引导金融机构不断增强风险定价能力等内容。
在汇率改革方面,《规划》重申将按照“主动性、可控性、渐进性”原则,稳步推进人民币汇率形成机制改革。完善以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,增强人民币汇率双向浮动弹性,保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。
然而,金融市场化改革不可能毕其功于一役,业界的共识是,改革的启动到最后完成尚有数年的路要走,决策层要考虑各种因素才能相机推进。