在我国目前经济发展阶段和现有体制下,地方政府承担了大部分经济建设职能,致使融资需求迫切而且规模很大。为满足融资需求,我们既需要实现地方经济社会发展,又要规范行为、强化约束,控制债务风险。近期地方政府融资平台问题引起国际国内广泛关注,那么,从制度的和历史的角度看为什么会产生地方政府融资平台这一融资方式,如何评价其功能、作用、风险和未来前景?在当前形势下,正确认识和准确把握这些问题,对于地方政府融资方式的规范和创新及促进我国经济社会发展具有重要的现实意义。
地方政府融资的发展历程和作用
在20世纪80年代财政“统收统支”时代结束后,地方政府融资搞建设始于“拨改贷”。1993年实施“分税制”改革后,中央财政收入比重约为70%,地方财政收入比重约为30%,但地方政府一要“吃饭”,二要“建设”, 而地方财政收入仅够“吃饭”,在地方政府不能发债、筹资渠道有限的情况下,建设资金只能从社会筹措。
由于我国资本市场尚不够发达,社会保障体系也不够健全,居民通常将资金以储蓄形式存放在银行体系,这是我国目前的金融体系仍以间接融资为主的原因之一。在这种体系下,要实现居民储蓄向地方建设资金的转移,必须满足两个条件:一是要满足资本金规定。
1996年我国开始实行项目资本金制度,要求中央、地方政府和银行分别提供配套资金,而项目资本金是借入银行贷款的前提条件。国家开发银行曾经提供软贷款,作为项目资本金的重要来源,因此地方融资平台成为软贷款借贷的载体。2008年国家开发银行停止软贷款,随后地方融资平台开始通过发行企业债、中期票据筹集资本金,虽说目前门槛较高、数量有限,但在一定程度上可以解决资本金问题。根据我国《预算法》规定,地方政府不能直接发债,要通过发债筹措项目资本金,需要融资平台作为主体。因此,在“保增长、扩内需”中,地方融资平台发行的中期票据和企业债为保证信贷资金的投放发挥了巨大的杠杆作用。二是需要借贷媒介。在我国地方政府不能直接向银行借贷的情况下,需要创造一个平台作为借贷主体从银行借入资金。因此,在政府不能直接发债和借贷的背景下,为实现资金从盈余部门向赤字部门的转移,地方融资平台应运而生。
从银行角度看,银行贷款投向伴随着中国产业发展重点的转移而转移。改革开放以来,我国产业重点呈现出从重工业到轻工业、再到基础产业(煤电油运)的轮动,银行信贷投放重点也随之不断迁移。1998年以来,基础产业“瓶颈约束”有所缓解后,城市化成为新一轮经济增长的主要推动力,银行信贷支持重点也逐渐转移到新的瓶颈领域——城建基础设施,由于公用事业的投资主体是政府主导,客观上也需要地方政府融资平台的设立。
因此,可以说,地方政府融资平台是在我国推动城市化、工业化进程的历史背景下,财政体制、投融资体制和金融体制等多方面制度变迁的共同产物,是解决地方政府财力不足、筹资受限问题的历史选择。作为投融资体制改革的产物,融资平台是我国投融资领域的重大机制创新,满足了经济建设快速发展的资金需求,弥补了地方政府财力不足的缺陷,大大推进了我国的城市化和工业化进程。国家开发银行把政府的组织协调优势和信用优势通过融资平台为载体来发挥作用。作为弥补市场和信用缺损、打通融资瓶颈制约的实践创举,融资平台对拉动投资、扩大消费、增加就业发挥了重要作用。
实践证明,这些年来,地方经济通过融资平台得以快速发展,道路、桥梁、城市水电供应、污水处理等基础设施的建设改善了人们的生活居住环境,提升城市文明程度,吸引企业大量投资,创造了就业,增加了税收,土地得到增值,地方财政收入大幅增加,尤其是2000年以来财政收入以年均30%的速度快速增长。可以毫不夸张地说,中国基础设施建设和地方经济很大程度上是通过融资平台发展起来的。
此次应对国际金融危机,地方融资平台发挥的作用有目共睹。危机关头,融资平台在迅速贯彻中央和地方政府决策意图、落实经济刺激计划、筹措配套资金、组织实施重大项目等方面发挥了积极作用,应予以充分肯定。
地方政府融资体制存在的问题及解决对策
目前我国监管部门和社会各界高度重视地方融资平台的风险问题,并已开始全面清理和规范,这是非常必要和及时的。我们在充分肯定地方政府融资平台对促进当地经济发展发挥了重要作用的同时,也必须清醒地看到其运行中存在的一些问题。
首先,从社会资金运用看,居民部门的储蓄通过银行转化为长期的项目投资资金,这是一个短期资金转化为长期资金的融资方式,因此要防范期限错配的风险。在这个方面,存款类银行的资金来源主要是以短期储蓄为主,与融资平台项目存在错配矛盾。而国家开发银行的长期资金来源特点与地方政府融资平台的资金需求最为匹配,可以防止银行和融资平台资产、负债的期限错配,实现融资平台风险的集中控制和专业化管理。可以通过注入资源、投资补助、项目回购、赋予经营权以及引导社会资本参与平台等多种手段,提升融资平台实力,提高还款能力。
其次,从融资平台本身看,虽然大部分运行较为规范,但是也有些融资平台自身资产负债管理还处在不够成熟稳定的阶段,从而导致管理不规范、资本金不足等问题,特别是在“保增长、扩内需”过程中各家银行争相向融资平台发放贷款造成的过度负债和过度竞争问题,潜在风险不容忽视。
作为地方政府融资平台的重要参与主体,国家开发银行从一开始就十分重视融资平台风险的防范,经过十多年耕耘,风险防范工作卓有成效,取得了很多宝贵经验。尤其是1998年以来,国家开发银行坚持在支持中防控风险,在发展中取得收益,探索建立了一套有别于零售商业银行的中长期风险管理体系,通过“政府入口、开行孵化、市场出口”的模式进行体制和制度创新,保持了优良业绩,在转制中没有剥离一分钱不良资产。同时,国家开发银行近几年每年风险拨备覆盖率都在300%左右,约为存款类银行平均水平的两倍,能够确保覆盖不同经济周期阶段可能产生的风险。具体来讲,国家开发银行的经验可以总结为以下几方面:
一是通过开发性金融协议强化地方政府责任。有人担心政府换届后,还款的责任意识是否还能保持?应该看到,地方政府需要长期发展,决不能只看眼前,看单个项目,因此地方政府也非常注意自身信用,换届的风险不应过分放大。长期协议和长期利益是互相保障和互相制约的,地方政府不会轻易违约,即使项目出现违约,政府会帮助化解。通过开发性金融模式的成功运作,促进了地方经济发展,提升了财力,产生了良性循环,从而增强了地方政府对自身财力的信心。
二是通过“规划先行”提供整体融资。规划是对重点扶持产业进行早期培育,对项目进行提前孵化的有效方法。规划对公共事业类项目的作用体现在:首先,社会效益“显性化”,即通过市场化运作,把地方政府公益性项目改善周边环境、推动相关产业发展的社会效益和公共收益体现出来,促进公共事业项目从单纯的财政融资方式转向财政融资、信贷融资和资本市场融资相结合。其次,政府权益“内在化”,即提供财务顾问服务,综合评估项目创造的直接收益和间接效益,把传统意义上划转融资平台的各种收费、补贴等财政支出权益化,既增加项目的现金流,又明确地方政府的投资权益。最后,项目风险“均衡化”。合理规划地方政府的偿债能力,纵向上把地方政府的当期项目与规划中项目进行统筹安排,实现“跨时消费”的“代际公平”;横向上把处于不同生命周期阶段项目、不同收益水平项目的现金流进行融合,熨平单个项目收益水平较差、前期现金流不足、后期现金流波动等现金流差异问题,最终实现项目组合的现金流在空间和时间两个维度的动态均衡,在风险可控范围内发挥融资平台的项目带动和杠杆效应。
三是通过“三项建设”夯实融资平台基础。按照商业化的一般原则,项目融资必须具有完善的法人治理结构,项目法人需具备相应的市场信用。现实中,许多政府平台建设初期往往既不具备成型的法人治理结构,也没有经营现金流,无法依靠自身力量实现发展。国家开发银行从国家发展全局和投融资体制发展前景出发,通过推动融资平台的制度建设、信用建设和市场建设,夯实融资平台的基础:通过加强制度建设弥补制度缺损,逐步完善法人治理结构和法人信用;以建设市场为推手,盘活地方政府国有资产,整合存量资源,促进资源要素的市场化流转,发掘并提升资源价值;加强融资平台公司的信用建设,严格贷款借、用、管、还的监控,防范风险。
四是通过“融资推动”促进融资平台成长。国家开发银行通过项目孵化和早期培育,促进企业和融资平台成长,将不具备融资条件的平台培养成合格的市场主体,具备市场筹资能力后,国家开发银行即视情况逐步退出,将“融资推动”的重点转向其他需要培育的领域。
五是通过“多管齐下”防范融资平台风险。建立覆盖贷前、贷中和贷后的风险管理体制,综合评估地方财政实力、资产负债结构、信用等级、项目情况等因素,严格准入条件,重点关注第一还款来源。与地方政府建立联合监督机制,强化资金流向监控,及时排查和控制风险。
国家开发银行的上述做法获得了很多成功案例,与芜湖市政府在国内首创的“芜湖模式”就是其中的典范。1998年国家开发银行对芜湖市政府指定的融资平台实行整体融资、统借统还,市财政建立“偿债准备金”作为还款保证,在项目准备、法人建设、资金筹措、偿债机制、风险防范等方面进行了积极有益的探索并获得成功。目前,融资平台芜湖市建设投资有限公司已从成立初期总资产仅3.19亿元、单一办理政府指定事权的事业机构,发展成总资产达214亿元,拥有奇瑞汽车、芜湖商业银行等21家股权的综合企业,负债率由88%降到41%,年利润31亿元。与此同步,芜湖市GDP从181亿元增长750亿元,财政收入由18亿元增长到124亿元,城市面貌发生巨变,综合实力进入全国百强市行列,实现了建设健康企业、健康财政、健康金融的目标。
建立健全地方政府的融资体系
地方政府的建设融资是一项长期任务,应该结合财政金融体制不断改进、规范、提升。
一是堵疏结合,把握好度。应该看到,在地方政府作为投资主体同时建设任务繁重、筹资渠道有限的情况下,地方政府融资平台在今后一定时期内还将存在,并发挥重要作用。因此,当前融资平台运行中的问题是发展中的问题,应在发展中通过深化改革来规范。如方法不得当或操之过急,容易推波助澜,导致政府投资项目和融资平台资金链断裂,出现“半拉子”工程,促使矛盾集中爆发并急剧恶化。只要金融机构按照监管部门要求采取措施进行规范和清理,融资平台目前存在的问题是可以解决的,风险是可以控制的。
二是允许地方政府发债,扩大资金来源。如果地方政府只依靠土地和预算外资金来发展是难以为继的,对融资平台的依赖性就会很大。如果地方政府能够发债,有正常的融资渠道扩大资金来源,融资平台问题就可以逐步淡化了。2009年,以地方政府名义开始发债,这是有益的尝试。但此次发债是通过中央政府代发的,是以中央财政信用为支撑的。从理论上讲,地方债应以自己独立的信用承担风险,地方债应是信用产品,实行市场化发行,定价必然差别化,比如,经济发达地方的利率可以低一些,这样将对债券资本市场发展起到积极的作用。笔者相信,随着中国财政体制和投融资改革的逐步深入,地方政府的融资问题将得到根本的解决。
三是逐步建立多元化、市场化筹资机制,提高直接融资比重。在信贷等债务融资已很充足、资本性融资渠道缺失的情况下,重点发展资本融资。鼓励民营资本进入公共事业领域,培育投资主体多元化,完善市场化机制。发展多层次的资本市场,尤其是债券资本市场,从而既可以扩大项目的资金来源,也可以为投资人提供多样化的产品。积极推进利率市场化,根据项目风险制定差别利率,有效覆盖项目风险。
四是因势利导,规范融资平台运作。应利用这次机会,推动融资平台做实做强,引导政府和银行合作开展融资平台规范工作,通过盘活存量、增资注资、资产优化、改进法人治理结构等方式,使得融资平台向运作市场化、经营企业化、股权多元化、负债合理化方向发展,提高其经营水平和整体实力。
在全球遭遇百年一遇金融危机的关键时点,中国作为负责任的大国,义不容辞地承担起拯救世界经济走出泥潭的重任,成为世界经济重启的发动机。中国利用特有的制度优势和社会资源的动员机制,在短时间内进行了大规模投资,拉动经济在最短时间内得以复苏。然而,2010年以来,在欧美经济逐步复苏,国外金融机构渐渐恢复元气,积极准备下一轮扩张的时点,国外的一些评级机构和金融机构不但没有充分肯定中国为世界经济复苏所付出巨大的代价,反而出现了借地方政府融资平台和房地产问题质疑中国经济发展的声音。对此,笔者的看法是:
首先,我们要树立信心,客观认识和评估融资平台问题。国外评级机构更多的是采用事后评级的方法,在此次国际金融危机中不但没有发挥预警作用,而且还起到推波助澜的负面作用。此外,有些国外评级机构对中国体制并不十分了解,对此我们要理智地看待。
其次,中国应该抓住历史机遇,争取国际评级话语权。长时期以来,评级机构一直压低我国政府和企业的信用级别,如2003年,美国标普宣布维持其10年来对中国主权信用的BBB评级,还将中国13家商业银行的评级定为“垃圾等级”。客观上,这为境外投资者在参股中国银行业的谈判中压低价格大行方便之门,从而从中国金融机构股上享受暴利;另外,这种压低评级的做法也为我国政府和企业海外融资增加了成本,国家的金融主权和国有资产安全受到损害。从这次国际金融危机的经验教训中,人们也同样认识到美国垄断的评级体系在评级标准方面存在严重的问题。越来越多的国家正在制定更为严厉的评级监管法规,同时,信用评级正被提升到国家战略层面,掌握评级话语权,抵制现行不公正的国际评级体系正在成为一种趋势。我国也同样应该培育和扶持民族信用评级机构,严格控制外资评级机构进入的控股比例,加强在国内和国际金融市场的评级话语权,保护我国的金融主权和国有资产安全。